En CO2e-afgift kan måske forværre den globale klimakrise

Uden at gå ind i en diskussion om klimapolitik og konkrete tiltag er det relevant at belyse, hvordan markedet og markedsmekanismerne vil reagere på ændringer i landbrugsproduktionen, som uvægerligt bliver resultatet af klimapolitiske tiltag.

Markederne vil stadig fungere, og især de internationale markedsreaktioner kan være vigtige.

Klimaproblemerne er globale, men klimapolitikkerne og de konkrete tiltag er i vid udstrækning nationale.

Globalt set handles varer mere og mere over landegrænser, og også verdens samlede udenlandske investeringer har gennem en lang periode haft en stigende betydning.

Markederne bruges til at sikre forsyningerne og til at sikre, at produktionen kan foregå, hvor det er mest effektivt og med de færreste omkostninger. Det viser, at markedsmekanismer og prisdannelse kan få en vigtig betydning for de nationale klimapolitikker.

Den internationale fødevarehandel stiger

De seneste årtier har været kendetegnet ved en mere åben og fri verdenshandel. Landene specialiserer sig, og produktionen flytter derhen, hvor den kan foregå mest effektivt og billigst.

Det har en betydning for, hvordan markederne reagerer på indgreb og reguleringer i de enkelte lande, og dermed også en betydning for konsekvenserne af en CO2e-afgift.

Den internationale handel med landbrugs- og fødevarer er også stigende. Landbrugsstøtten – og herunder især den handelsbegrænsende landbrugsstøtte – i hele OECD-området er faldende og er nu på det laveste niveau siden 1986.

Netop international handel og international handelsbeskyttelse på landbrugs- og fødevareområdet er to vigtige elementer i globaliseringen.

Figur 1 viser udviklingen i henholdsvis landbrugsstøtte i OECD og i den internationale specialisering med landbrugsvarer i perioden 1986-2022.

Den internationale handel med landbrugsvarer stiger fra år til år. Den langsigtede tendens er relativt klar, om end der er år med en nedgang. Fx faldt den internationale handel i 2020 og igen i 2022, hvilket i høj grad skyldtes covid-19, krigen i Ukraine og de vanskelige transportforhold.

Fødevarekrisen i 2020-23 har yderligere lagt en dæmper på den internationale handel. Der er dog sandsynligvis kun tale om midlertidige fænomener.

Den langsigtede udvikling viser, at en stadigt stigende andel af verdens landbrugsproduktion handles på et internationalt marked.

Figur 1 viser også, at landbrugsstøtten i den vestlige verden har haft en relativt faldende tendens gennem de seneste årtier. I 2022 udgjorde den i gennemsnit ca. 13 pct. af produktionsværdien i landbruget.

Den store nedgang i 2021 og 2022 skyldes i høj grad fødevarekrisen og de høje verdensmarkedspriser, så her er der sandsynligvis også kun tale om en midlertidig nedgang.

I normale situationer vil en lav landbrugsstøtte og en handelsliberalisering medføre, at betingelserne for international handel styrkes, og at globaliseringen og den internationale specialisering stiger.

Import og eksport af landbrugsvarer vokser

Danmark har en af de mest åbne økonomier i verden med en stor afhængighed af international handel. Den danske import og eksport af landbrugsvarer vokser fra år til år og har aldrig været større, end den er nu.

Blandt de ca. 200 lande, som indgår i FAO’s databaser, har Danmark den sjettestørste internationale handel med landbrugsvarer pr. indbygger. Det viser, at også landbrugs- og fødevarer bevæger sig mere og mere over landegrænser.

Med de stadig mere åbne markeder er risikoen for lækageeffekter tilsvarende større: at en regulering i ét land medfører, at produktionen flytter til andre lande med mere lempelige reguleringer. Det indebærer, at man nok løser et problem i hjemlandet, men at man blot flytter hele eller dele af problemet til andre lande.

Når vi har et globalt problem, hvilket klimaproblemerne må siges at være, bør de globale konsekvenser af tiltag i de enkelte lande også indgå i overvejelserne. I modsat fald er free rider og suboptimering meget sandsynlige konsekvenser.

Der er foretaget grundige analyser af regulering, afgifter og andre tiltag, når det gælder klimaudfordringerne. Svarer-udvalgets rapport er et glimrende eksempel, og her er der fremlagt omfattende modelberegninger og analyser.

Rapporten illustrerer, at det er ganske komplekse problemstillinger. Som alle andre modeller baseres det på en række forudsætninger, som kan være helt afgørende for både konklusioner og anbefalinger. I flere tilfælde spiller netop markedernes reaktion – sammen med det konkrete kommissorium eller opdrag – en afgørende rolle.

Ingen fortilfælde – eller?

Konsekvenser af en CO2e-afgift i landbruget – uanset omfang og indhold – er vanskelige at forudsige. Der er ikke umiddelbart fortilfælde eller eksempler fra andre lande, hvor vi kan bruge erfaringerne.

Ingen andre andre lande har på samme måde en afgift på CO2e i landbruget, og tidligere reguleringer i dansk landbrug har ikke samme omfang eller betydning.

Når det gælder kvægproduktionen, som er vigtig i hele klimaspørgsmålet, er der dog brugbare fortilfælde:

Fra midten af 1980’erne indførte EU-mælkekvoter, som reducerede antallet af køer betydeligt. Mælkekvoterne blev afviklet gradvist, men ophørte helt i 2015. Lidt senere kom en WTO-aftale, som også begrænsede produktionen i kvægsektoren.

Begge indgreb medførte en faldende dansk produktion af både oksekød og mælk.

Selv om mælkekvoter, WTO-aftaler og CO2e-afgift er meget forskellige former for regulering, er effekterne i vid udstrækning de samme: faldende dansk produktion.

Markedsmekanismer, herunder tilpasninger i udbud, efterspørgsel og forbrug, er også relativt konsistente og tidsuafhængige og dermed sammenlignelige i den nuværende situation med mulige CO2e-afgifter i landbruget.

Markedstilpasningerne fra midten af 1980’erne var ganske klare: Produktionen faldt som ønsket, forbruget fortsatte med at stige, og eksporten faldt. Importen af oksekød, som var næsten nul i starten af 1980’erne, voksede markant og mere end erstattede faldet i den indenlandske produktion (se figur 2).

Den stigende import kan også skyldes andre forhold, herunder en stigende præference for sydamerikansk oksekød, men det er nok en relativt lille årsag.

Kvoteeksemplet kan siges at være et ’mildt scenarie’, for det omfattede hele EU. Når det gælder klimapolitik, er det usandsynligt, at resten af EU vil gennemføre samme tiltag som Danmark.

Når man hører udtalelser fra Polen, Ungarn – og til dels også Frankrig og Italien – er der ingen tvivl om, at de, især i den nuværende geopolitiske situation, ikke vil indføre indgreb, som væsentligt reducerer den indenlandske produktion af landbrugs- og fødevarer.

Hvis der kommer fælles EU-tiltag, bliver de mere udvandede, da der skal være enighed i alle medlemslande.

Udviklingen kan ikke bare vendes – den drives af markedsmekanismer

Én ting er at se på den historiske udvikling og på de mekanismer, som styrer markederne. En anden ting er at vurdere, om vi bare kan tage for givet, at der ikke sker paradigmeskifte, og at kurverne helt knækker eller ændrer retning.

Vi står over for geopolitiske og klimaskabte kriser af dimensioner, hvorfor historiske sammenhænge kan siges at være irrelevante.

Uanset hvad, så er der nogle markedsmekanismer, som ikke uden videre ændres – især når man ser det i et globalt perspektiv. Markederne holder ikke op med at fungere.

Vi holder heller ikke op med at importere tropiske frugter, kaffe, te, kakao eller for den sags skyld vin. Udviklingen kan ikke bare vendes – den drives af markedsmekanismer, herunder påvirkningerne fra stigende indkomst, stordriftsfordele, ændrede præferencer og teknologi, som spredes mere og mere over hele verden.

Hvilke lande erstatter dansk produktion?

Når den danske produktion og eksport reduceres, og importen øges, vil andre lande øge deres produktion og udfylde hele eller dele af det tomrum, der opstår.

Det helt afgørende spørgsmål er, hvilke lande der så vil øge deres produktion. Er det lande med et stort eller lille CO2e-aftryk i deres fødevareproduktion?

Hidtil har flere slags lande udnyttet denne reducerede eksport fra Danmark:

• Importlande, som før har importeret fra Danmark, har reduceret importen ved at øge den indenlandske produktion
• Eksportlande har øget eksporten til Danmark
• Eksportlande har helt eller delvist overtaget danske eksportmarkeder
• Eksportlande får indirekte fordele, ved at andre eksportlande overtager danske markeder og helt eller delvist opgiver hidtidige markeder

Tal for hvert enkelt lands produktion af mælk og oksekød viser, at mens EU havde mælkekvoter, øgede især Kina og Brasilien produktionen af oksekød. Når det gælder mælk, øgede især lande som Indien, Kina, USA, Pakistan og Brasilien produktionen.

Hidtil er produktionen således steget i lande med en væsentligt større klimabelastning i kvægproduktionen end i Danmark, jf. fx Hansen (2).

Hvad der er godt for Danmark, er ikke nødvendigvis godt for verden

Markedsmekanismerne og tidligere erfaringer indikerer, at en faldende dansk landbrugsproduktion bliver erstattet af en tilsvarende stigende produktion i udlandet.

Der er også stor risiko for, at den flytter til lande med en betydeligt større klimabelastning pr. kg end i Danmark.

Vi kan meget vel risikere at løse et dansk problem, men samtidig forværre det globale problem. Med andre ord: Hvad der er godt for Danmark, er ikke nødvendigvis godt for verden.

World Resource Institute (5) antyder da også, at en reduktion af Danmarks husdyrproduktion blot for at reducere landets drivhusgasemissioner næppe vil være en god global strategi for at reducere drivhusgasemissioner, så længe verden efterspørger den nuværende eller en voksende mængde mælk og svinekød.

Spørgsmålet er derfor også, om en konstant eller voksende efterspørgsel efter animalske fødevarer er et realistisk scenarie? Når det gælder globale landbrugs- og fødevaremarkeder, er der relativt sikre megatrends.

Dvs. at der er ikke tegn på store forandringer, endsige paradigmeskifte på globalt niveau, medmindre geopolitisk uro udvikler sig meget dramatisk.

Flere analyser peger på, at forbruget af fx oksekød vil stige på globalt plan i de kommende år. OECD (4) forudser en væsentlig stigning i det globale forbrug af animalske fødevarer frem til 2060.

Forbruget af kød forventes at stige med 12 pct. i perioden 2020-22 til 2032.

En faldende dansk produktion bidrager således ikke nødvendigvis til en løsning af verdens klimaproblemer. Uden for klimadagsordenen, men alligevel vigtige problemstillinger, kan et mindre betydende dansk landbrug dog for nogen være et mål i sig selv – og ikke bare et middel. Det bidrager til en yderligere kompleksitet i diskussionerne og i beslutningerne.

Danske klimatiltag, som reducerer landbrugs- og fødevareproduktionen, vil i mange lande være urealistiske.

En stabil og tilpas stor landbrugsproduktion, en selvforsyningsgrad ikke under 100 pct. og i det hele taget en god fødevareforsyningssikkerhed er (stadig) en hjørnesten i mange landes landbrugspolitik.

Drastiske klimaløsninger kan kollidere med disse andre målsætninger, og her taber klimaet med stor sandsynlighed.