En drivhusgasafgift for dansk landbrug set i et europæisk perspektiv

For at dæmpe klimaforandringerne er der behov for, at vi reducerer drivhusgasudledningerne.

Mens vi på europæisk plan har reduceret med 24 pct. siden 2005, er de samlede udledninger i landbruget stort set ikke faldet i samme periode.

Der er derfor et behov for, at der sker noget – også i denne sektor, hvis vi skal nå de politiske målsætninger om en nettonul-udledning i 2050.

I det danske regeringsgrundlag er der en aftale om implementering af en drivhusgasafgift i landbruget, og med Ekspertgruppen for en Grøn skattereforms rapport (1) om, hvordan man kan stykke en drivhusgasafgift i dansk landbrug sammen, er vi et skridt nærmere.

I miljøøkonomien er dét at lægge en afgift på forurening et klassisk instrument til at mindske forurening. Svarer afgiften til samfundets omkostning ved forurening, vil markedet tilpasse sig og producere den ’optimale’ mængde forurening.

Et centralt spørgsmål er, hvor stor sådan en afgift skal være, for at den svarer til samfundets omkostning.

Samfundets omkostninger ved drivhusgasudledninger er de skader, som klimaforandringerne forårsager nu og i fremtiden. Og da det er et globalt forureningsproblem, ser vi på skader for hele verden. Det er selvsagt ikke nemt at estimere.

Richard Tol har i 2023 lavet et metastudie af den globale omkostning pr. ton CO2 og finder, at den ligger på 40-525 dollars (280-3.700 kr.), afhængigt af hvor stor vægt man lægger på fremtiden i forhold til nutiden (3).

Ekspertgruppen for en grøn skattereform har tre modeller for drivhusgasafgifter i landbruget – fra 125 til 750 kr., altså i den lave ende af omkostningen ved udledning.

Internationale aftaler om reduktioner er helt centrale

Fordi klimaudfordringen er global, er internationale aftaler om reduktioner helt centrale for at løse udfordringen.

Ambitionsniveauet for enkelte lande sættes efter, hvad der anses for fair og rimeligt, og hvad der kan lade sig gøre, herunder hvad det koster.

Det er landene selv, der sætter ambitionsniveauet – men der ligger naturligvis et pres landene imellem, i forhold til hvor meget hvert land lover. Det er reelt disse ambitioner snarere end de samlede skadeomkostninger, der sætter niveauet for en eventuel afgift.

EU, og også Danmark, har en ambition om at blive nettonul-udleder i 2050 og om at have en negativ udledning derefter. Det betyder, at hvis vi fortsat har udledninger, når vi nærmer os 2050, og det har vi nok, skal vi indfange CO2 fra atmosfæren. Det er dyrt.

Selv om man kan håbe på (og nok også forvente), at teknologisk udvikling gør det billigere, vil der stadig være mange udledninger, som det er billigere at reducere på anden vis.

Hvis det koster det samme at udlede drivhusgasser overalt i samfundet, som det gør med en ensartet afgift, sikrer man, at man laver udledningsreduktioner, hvor det er billigst muligt. Det er det billigste for samfundet, så vores velstand påvirkes mindst muligt.

I ekspertgruppens rapport arbejder de med tre niveauer for afgifter for at nå 2030-målsætningen. Den høje afgiftssats svarer til en ensartet afgift på tværs af samfundet.

Man har imidlertid politisk besluttet, at hensyn til specifikke sektorer vejer tungere end den samlede velstand. Og derfor betaler udvalgte sektorer en lavere afgift, fordi man politisk har vedtaget, at de skal slippe billigere.

For landbrugssektoren er spørgsmålet derfor, om der er væsentlige argumenter for, at der er andre hensyn, der skal tages, end hvad der er billigst muligt.

Lækage sker kun i et vist omfang

Det argument, som oftest fremhæves, er, at hvis vi reducerer udledningerne, så vil produktionen og derved udledningen flytte til udlandet.

Det er også sandt – men kun i et vist omfang. De Økonomiske Råd har ad flere omgange analyseret den såkaldte lækagerate og finder, at den er godt en tredjedel (4). Dvs. når vi reducerer udledningen i landbruget i Danmark med 1 ton CO2e, vil udledningen globalt kun falde med to tredjedele af et ton. Den resterende tredjedel vil blive udledt ved, at andre lande beslutter sig for en større produktion.

Et sådant estimat er selvsagt usikkert. Og en af de faktorer, som betyder mest, er antagelsen om, hvad andre lande har af klimapolitik, særligt lande i EU, da de udgør vores største handelspartnere.

EU har en målsætning om en samlet reduktion, men har også specifikke sektormål. Særligt vigtigt er, at man i dag har et kvotesystem for industri og fra 2027 også for transport. Jordbrugssektoren har man valgt at holde udenfor.

I stedet har man et system, hvor de enkelte lande sætter sektorspecifikke mål, således at den samlede reduktion nås. Og der følges op på dem.

Den seneste opfølgning i december 2023 viste, at landene ikke lever op til egne målsætninger for landbrugssektoren. Der er derfor behov for en øget indsats i Danmark såvel som andre steder allerede på den korte bane frem mod 2030.

Det betyder, at produktionsomkostningerne vil ændres i både Danmark og andre lande. Og derved vil handelsmønstre også ændres. Men vigtigt er det at notere sig, at andre lande også skal reducere deres udledninger fra landbruget markant.

Hvis vi globalt lykkes med at bekæmpe klimaforandringerne, vil lækageproblematikken blive mindre over tid.

Ændret efterspørgsel vil ikke lede til færre udledninger

I EU adskiller man udledninger fra landbrugssektoren og fra jord og skov (LULUCF – land use, land use change and forestry).

Drivhusgasser fra landbrugssektoren udgøres primært af metan og lattergas fra den animalske produktion (energirelaterede udledninger indregnes andetsteds).

I modeller for, hvordan man kan nå nettonul-udledning i 2050 for hele EU, er der typisk 30-60 pct. reduktion i landbrugssektoren – bl.a. via en reduktion i mængden af animalsk produktion.

De scenarier med størst reduktionspotentiale har en betydelig nedgang på efterspørgselssiden og derved en indirekte forudsætning om, at sektoren ikke vil bibeholde et højt produktionsniveau ved eksport. Er det realistisk?

Det Europæiske Klimaråd har sammenholdt drivhusgasintensitet, produktion, efterspørgsel og eksport. Ser vi på markedsudviklingen de sidste godt 10 år, ser vi, at produktionen af svine- og oksekød og mælk er steget, og det samlede europæiske kødforbrug er faldet, mens det er steget for mejeriprodukter.

Alt i alt ser vi altså, at en stigende andel af EU’s landbrugsproduktion eksporteres (2).

Hvis man tænker, det er et generelt billede for den fremtidige udvikling, vil efterspørgselsændringer i Danmark og EU altså ikke i sig selv lede til færre udledninger i EU.

Forbrugsafgift er for dyrt til at nå reduktioner 

Det er samme konklusion, Ekspertgruppen for en Grøn skattereform når frem til, når de konkluderer, at en forbrugsafgift er en for dyr måde at nå reduktioner på (det flytter ganske lidt).

Grundlaget for deres konklusion er lidt anderledes – et dansk perspektiv og økonomisk modellering, men det er de samme overvejelser, der ligger til grund: markedsudviklinger i EU og verden.

Samlet set må man konkludere, at ja – det vil skade dansk landbrugs konkurrenceevne med en drivhusgasafgift, men de andre lande i EU har forpligtet sig til også at reducere. Og det har de faktisk også i lande uden for EU.

Så at antage, at andre blot kan øge produktionen tilsvarende, er nok urealistisk. For man har internationalt forpligtet sig til at reducere udledningerne. På den ene eller anden vis vil de have behov for politiske indgreb også.

Skovrejsning og udtagne lavbundsjorde giver effekt

Den anden sektor af betydning for jordbruget er LULUCF – udledninger fra samt optag i jord og skov. Den har stor opmærksomhed, fordi man, hvis man øger optaget, kan trække CO2 ud af atmosfæren.

I EU har man derfor en målsætning om, at dens betydning herfor skal øges. Vi ser dog en historisk udvikling, der går den modsatte vej – særligt fordi nettooptaget i skov er faldende.

Det er der mange årsager til, og studier peger på årsager som

• nedsat vækst pga. aldring og klimaforandringer,
• øget hugst pga. efterspørgsel på bioenergi og
• flere barkbilleangreb og skovbrande.

I en dansk politisk kontekst er fokus dog i højere grad på udledninger fra lavbundsjorde og øget optag som følge af skovrejsning, fordi det er to elementer, som det er relativt let at lave politikker for. Begge elementer indgår da også i de forslag, Ekspertgruppen for en grøn skattereform kommer med.

Her er det værd at være opmærksom på, at selvom reducerede udledninger og øget optag i sig selv betyder en del, så vil mit gæt være, at en stor effekt også kommer af, at det leder til nedsat produktion i landbrugssektoren (fordi det optager areal).

I konteksten af ekspertgruppens arbejde er fordelingen ikke så central, fordi man ser på udledninger samlet fra landbrugsproduktion og LULUCF. Men i EU er de to adskilt.

Frem mod 2030 er der ikke noget, der tyder på, det er et problem, men afhængigt af hvor man lander med politikker på den anden side, kan det blive betydende for Danmarks mulighed for at leve op til fremtidige reduktionsforpligtigelser.

En dansk afgift kan medvirke til at udvikle et økonomisk sundt landbrug

I forhold til klimapolitik har vi ofte stadig fokus på 2030. Men i EU er man ved at lægge sporene til vejen frem mod 2050. En afgift eller et kvotesystem for landbruget på EU-niveau er anbefalelsesværdig, men næppe noget, der sker her og nu. Derfor må vi nok forvente, at reduktioner i landbrugssektoren fortsat skal ske med nationale politiske tiltag – i hvert fald nogle år endnu.

Selv om en drivhusgasafgift i Danmark kan virke hård og urimelig, når andre lande ikke har det, så skal de reducere på en eller anden måde. En afgift på landbrugets udledninger er det mest omkostningseffektive og derfor det, der vil stille Danmark som helhed bedst i en international konkurrence.

Det sikrer, at vi allokerer ressourcerne til de områder, hvor vi får mest ud af dem. Men ja, den rammer landbrugssektorens konkurrenceevne. Hvor meget afhænger af, hvordan andre lande vælger at reducere deres udledninger. Ikke at reducere er ikke en mulighed for dem heller. Så det kommer også til at koste dem.

Samtidig kan en dansk afgift være med til at udvikle et økonomisk set sundt landbrug med de rette incitamenter til at tage klimaeffekter med som den reelle omkostning, de er. Og derved, kan man håbe, stille sektoren bedre i en international konkurrence på den lange bane – hvor mit gæt er, at klimapåvirkning ikke får mindre bevågenhed.