Målet om mere natur: Her kan vi lære af erfaringerne fra Holland

Mens 14,9 pct. af landarealet i Danmark ifølge de officielle opgørelser er beskyttet natur, er andelen på 26,5 pct. i Holland i de officielle opgørelser. Det viser en oversigt fra EU’s Biodiversity Information System for Europe.

Når de to lande samtidig er flade med meget opdyrket jord og har en betydelig landbrugsproduktion, kan det give anledning til at skele til Holland, nu hvor aftalen i Grøn Trepart herhjemme skal omsættes til handling.

I aftalen står der om natur og biodiversitet, at naturen ”skal have langt mere plads, så vi kan genoprette økosystemernes naturlige processer og funktioner”.

Regeringen har varslet en biodiversitetslov, og i aftalen er der sat et mål om, at mindst 20 pct. af Danmarks areal skal være beskyttet natur i 2030.

EU har fastsat et samlet mål for medlemslandene på 30 pct. beskyttet natur i 2030, men alle lande kommer næppe til at bidrage i samme grad.

Den nominelt høje grad af naturbeskyttelse i Holland skyldes ifølge hollandske eksperter overordnede faktorer, som kan genkendes herhjemme:

• Lang tradition,
• effektiv lovgivning,
• offentlig støtte,
• samarbejde mellem forskellige aktører og
• innovative tilgange til naturforvaltning.

Det taler for at zoome ind på detaljerne i den hollandske tilgang.

Natura 2000 plus et nationalt netværk

Naturbeskyttelsen i Holland er primært sammensat af to typer af beskyttelse:

1. Natura 2000-områder er områder, hvor der skal sikres eller genoprettes en gunstig bevaringsstatus for de naturtyper og arter, som områderne er udpeget for som led i EU’s naturnetværk. 
   Natura 2000-områder udgør lidt over halvdelen af den beskyttede natur i Holland.
2. Det Nationale Økologiske Netværk består foruden Natura 2000-områder af nationalparker af andre eksisterende og planlagte naturområder, heriblandt bevaringsværdige kulturlandskaber og skov.
   Naturbeskyttelsen er mindre streng her, eftersom der er åbnet for landbrug og skovbrug, så længe driften vurderes ikke at skade naturen.

Trods de geografisk-erhvervsøkonomiske ligheder mellem Danmark og Holland er der også forskelle.

Over en fjerdedel af Hollands areal ligger under havoverfladen, og oversvømmelser er en vedvarende trussel, som blot forstærkes af klimaændringer.

Det betyder, at noget af den beskyttede hollandske natur nærmest pr. automatik udgøres af vådområder, søer, floder og diger.

Alene indlandssøen Ijsselmeer er næsten på størrelse med Lolland. Et såkaldt Room for the River-projekt skaber mere plads til floder for at forhindre oversvømmelser og forbedre biodiversiteten. 

Det beskyttede areal reelt mindre

”Hvis man fratrækker indenlandske vandområder, er det beskyttede naturareal ikke på cirka 26 procent i Holland, men på cirka 20 procent,” oplyser Marlies Sanders, ph.d. og forsker i biodiversitet og naturbeskyttelsespolitik på Wageningen Universitet, hvor meget ekspertise på dette felt er koncentreret.

Hertil kommer, at kun en mindre del af det formelt beskyttede naturareal i Holland ifølge hollandske eksperter er strengt beskyttet natur – dvs. at naturen har forrang.

Liesje Mommer, professor i jordbundsøkologi med fokus på biodiversitet på Wageningen Universitet, vurderer, at kun 12 pct. af alle de beskyttede typer af økosystemer i Holland er i en ”favorabel” tilstand. 

Kvælstofudledning fra landbruget medfører også i Holland et kolossalt pres på naturen.

Louise Vet har et estimat, som er endnu mindre. Hun var mangeårig leder af Hollands Institut for Økologi, som hører under det statslige forskningsråd.

”Vi har reelt ingen vild natur i Holland. Måske er andelen på én procent,” siger Louise Vet.

Til sammenligning anslår Carsten Rahbek, professor i biodiversitet på Københavns Universitet og medlem af Biodiversitetsrådet, at Danmark har mindre end én procent vild natur.

Biodiversitetsrådet har opgjort, at blot 1,6 pct. af det danske landareal er beskyttet natur.

Decentralisering af regler og regulering

I Den Grønne Trepart-aftale er der et antal pejlemærker for fremme af natur og biodiversitet, hvori omlægning af landbrug til natur indgår som et hovedelement:

• Decentralisering af processen og mere lokal forankring, 
• landmanden som naturforvalter og 
• offentlig støtte til jordejere til omlægning til natur. 

Det er vigtige prioriteringer, og dem har man allerede gjort sig erfaringer med i Holland.

Det hedder i aftalen om Grøn Trepart, at ”en ny lokal organisering er en central motor for en styrket arealbaseret omlægning, som med et klart mandat og ansvar får til opgave at stå for den lokale planlægning og implementering”.

I Holland er decentralisering af naturbeskyttelse en af konsekvenserne af en ny naturbevarelseslov, som trådte i kraft i 2017 efter en forberedelsesproces, der strakte sig over en årrække.

Herefter skal landets 12 provinser fastsætte regler og regulering om naturbeskyttelse i deres egen provins – selvfølgelig under hensyntagen til den nationale målsætning og internationale forpligtelser.

Nationale mål og lokal indsats skal hænge sammen

Jelle Behagel er lektor i naturbevarelse på Wageningen Universitet. 

Han finder det umiddelbart fornuftigt at give provinserne flere beføjelser i forhold til naturbeskyttelse. Meget af naturbeskyttelsen foregår gennem landskabsplanlægning.

Men problemet er efter hans opfattelse, at de nationale mål, som provinsernes indsats skal flugte med, blot er hensigtserklæringer. 

Desuden fulgte der ikke tilstrækkeligt med penge med decentraliseringen, mener Jelle Behagel. Så velstående provinser har været i stand til at udrette mere end økonomisk trængte provinser – uanset de lokale naturforhold.

Caspar Verwer er seniorrådgiver i den hollandske del af naturbevarelsesorganisationen IUCN, og han hæfter sig også ved den ”vilkårlige” implementering.

”Der har været en mangel på national koordinering og manglende kapacitet til at nå målene. Det fører til en politik, som er usammenhængende, og dette har ikke været til gavn for naturen,” erklærer Caspar Verwer.

Flere af eksperterne tilføjer, at det også resultere i en vis tilbageholdenhed med at gøre det rigtige, at lokale myndigheder (her provinserne) er meget tæt på vigtige økonomiske aktører i lokalområdet, som vil blive påvirket af en beslutning om konkret naturbeskyttelse.

”På den ene side er det godt at være tæt på interessenterne, men på den anden side øger det faren for eftergivenhed. Der er behov for en forpligtende national plan,” siger Louise Vet.

Landmænd bliver naturforvaltere

Om landmanden som naturforvalter fastslås det i aftalen i Den Grønne Trepart, at landbruget spiller en helt central rolle i den forestående fremtidige arealforvaltning, også på naturområder: 

”Vi skal i højere grad placere landmanden i centrum som arealforvalter – uanset om det er skov, natur eller marker. For ud over at være producenter af livsvigtige fødevarer er de danske landmænd også forvaltere af det danske landskab”.

I Holland er der flere måder, hvorpå landmænd og andre jordejere kan bidrage til naturbeskyttelse.

”Landmændenes indsats er særlig aktuel, når det gælder store, artsrige græsarealer og enge. Der er kriterier for forvaltningen med hensyn til antal kvæg og andet, der påvirker naturen på en gunstig måde,” siger Marlies Sanders.

”Disse landmænd forpligter sig til, at disse jorder aldrig igen bliver til landbrugsjord. De bliver således snarere naturejere end landmænd,” siger Marlies Sanders.

Jelle Behagel observerer, at især i den centrale del af Holland har der været succes med at etablere naturbeskyttelsesområder på privat jord. Det er først og fremmest godser, som har gjort brug af den ordning, fordi de har meget skov og gerne vil understøtte jagt. 

Udviklingen er også drevet af en dalende rentabilitet ved kommerciel skovdrift, påpeger Jelle Behagel.

Behov for flere penge og langsigtet støtte

Uden penge ingen handling. I aftalen i Den Grønne Trepart bliver der opereret med et beløb på 40 mia. kr. til en arealfond, som skal sikre opkøb af jorder, etablering af vådområder og skovrejsning.

I Holland er der oprettet en bred vifte af støtteordninger, som skal stimulere til at forvandle landbrugsjord og kommerciel skov til beskyttet natur. 

Landmænd og andre jordejere er berettiget til erstatning, hvis deres jord falder i værdi som følge af omlægningen til et formelt ”naturreservat”.

De kan også få støtte til den løbende drift af naturområderne bagefter. Ydermere kan de opnå støtte til naturgenopretningsindsatser.

Desuden findes der en national fond for grønne investeringer, som også tilgodeser projekter til gavn for natur, skov og landskab.

Men hvor meget hjælper disse økonomiske ’gulerødder’ i Holland, og er det også nødvendigt at tage ’pisken’ i brug for at fremme beskyttet natur og biodiversitet i den ønskede udstrækning?

Judith Westerink er seniorforsker i landskabsforvaltning på Wageningen Universitet. Hun noterer, at begejstringen blandt hollandske landmænd for at tage imod støtteordningerne er forholdsvis begrænset. 

Nok er landarealet i Holland med beskyttet natur vokset gennem den seneste årrække, men det går langsommere end forventet.

”Nogle landmænd vil drage fordel af støtten, mens andre ikke gør, og det er mindre sandsynligt, at sidstnævnte gruppe vil deltage. Ekspropriation er stort set ikke blevet brugt til at udbrede natur uden for Natura 2000-områder,” siger Judith Westerink.

”Der bliver lagt mest vægt på frivillige foranstaltninger i Holland,” siger Arjen van Hinsberg, ph.d. og seniorforsker i økologi ved Hollands Miljøvurderingsinstitut, som er et selvstændigt organ under den hollandske stat.

Fornuft i at betale landmænd i 20-30 år

Holland fik i juli 2024 en ny regering efter et parlamentsvalg, hvor højrefløjen blev styrket. Frihedspartiet fra det yderste højre blev største parti. Den højrepopulistiske Bonde-Borger Bevægelsen, som står landbruget nær, fik blandt andet posten som landbrugsminister. 

Regering og landbrugsminister har udsendt ofte modstridende signaler om deres naturpolitik.

Både Judith Westerink og Louise Vet mener, at det er nødvendigt at være ”langt mere generøs” over for landmændene for at hjælpe dem til en omlægning, der øger biodiversiteten. 

Louise Vet nævner et overslag om, at der skal syv mia. euro (over 50 mia. kr.) til for at genskabe natur i Holland med biodiversitet og sammenhængende naturområder inden 2030.

Flere eksperter pointerer, at støtteordningerne desuden bør være langsigtede.

”Der er samfundsmæssig fornuft i at betale landmænd i 20-30 år frem for de økosystemtjenester, de leverer i form af naturbeskyttelse. De nuværende seks år er ikke nok,” siger Louise Vet.

Behov for kulturændring blandt landmænd

Judith Westerink iler med at tilføje, at arealomlægningen til mere natur handler mindst lige så meget om kultur som om økonomi. Hun har i et forskningsstudie undersøgt, hvad landmænd forbinder med ’en god landmænd’ og ’et godt landskab’. 

Landmændene bliver generelt afskrækket fra en ’biodiversitets-venlig’ adfærd, viser hendes undersøgelse, som er baseret på interviews og fokusgrupper.

Men omvendt kan det være med til at skubbe til landmænds normer, hvis de bliver introduceret til naturforvaltning som led i fælles projekter.

”Der er god grund til at stimulere, at landmænd får viden om at medtage hensynet til biodiversitet i deres forvaltning af jorden, og at de får hjælp til at omsætte denne idé til praksis. Det handler i tilsvarende grad om at styrke landmænds motivation til at tage hånd om naturen,” siger Judith Westerink.

Forskningen er offentliggjort i det videnskabelige tidsskrift Journal of Rural Studies.

Judith Westerink mener, at etablering af ’biodiversitets-venlige’ grupper blandt landmændene og ansættelse af landbrugskonsulenter, som kender til naturbeskyttelse, kan fremme det ønskede skifte.

Arjen van Hinsberg ser et potentiale i provinser, der begunstiger landbrugsorganisationer og kollektiver, som prioriterer naturbeskyttelse.

”Tankegangen er, at inddragelsen af grupper af landmænd i naturbeskyttelse har langt større positiv effekt end så meget andet. Samtidig kan landmænd lære af hinanden med hensyn til naturforvaltning i en sådan proces,” siger Arjen van Hinsberg.

Tværgående samarbejde fra neden

Et eksempel på et initiativ, som flere af eksperterne fremhæver som forbilledligt på vejen mod mere biodiversitet i Holland, er 'Sammen om Biodiversitet'.

Det er et tværgående samarbejde, som favner natur- og miljøorganisationer, forskere, landbrugsorganisationer, virksomheder i fødevaresektoren og banker.

Partnerskabet, som nu har over 100 deltagere, konstaterede, at der skulle et strategiskifte til.

Kernen i den nye tilgang er, at jordforvalteres resultater i forhold til biodiversitet kobles til social anerkendelse og økonomiske belønninger. God overvågning er en del af konceptet.

Louise Vet står i spidsen for Sammen om Biodiversitet. Hun siger, at initiativet udsprang af frustration over, hvad der skete med den hollandske natur.

”Men dette er et af nedefra-og-op-initiativerne, som gør tingene anderledes. Vores udgangspunkt er landskabsanalyse. Ved at udforme løsninger, som begunstiger naturen, er vi med til at fremme mangfoldighed i alle henseender,” siger hun.

Partnerskabet har udarbejdet en biodiversitetsplan, den såkaldte Delta Plan, som følger tre spor: 

• Natur
• Landbrug
• Offentlige rum

Desuden er der fem tematiske succeskriterier:

1. Fælles værdier. 
2. Forretningsmodeller. 
3. Love og regler. 
4. Viden og innovation. 
5. Samarbejde på landskabsniveau. 

Det hele er ledsaget af en lang række meget specifikke delmål inden for hvert tema.

Mindst 75 pct. af naturreservaterne skal fx senest i 2025 indgå i ”landskabsspecifikke” samarbejder, hvor det er aftalt med landmænd og andre jordforvaltere at registrere graden af biodiversitet i og omkring naturreservatet. 

Landmænd skal bl.a. i stigende omfang bruge vilde bestøvere og naturlig skadedyrsbekæmpelse for at understøtte en naturmæssig mere bæredygtig dyrkning.

Arbejdsgrupper følger processen for at sikre, at der sker fremskridt hen imod målene, og der er klare kriterier for at måle resultater.
”Sammen om Biodiversitet udmærker sig ved sin bredde. Planen har allerede gjort en forskel,” vurderer Caspar Verwer fra IUCN i Holland.

Fokus på implementeringen

I Danmark reagerede Biodiversitetsrådet positivt, da aftalen om Den Grønne Trepart blev præsenteret i juni.

”Vi får mere plads til naturen, som er utroligt presset i Danmark. Nu gælder det om at have stort fokus på implementeringen, hvor det er vigtigt, at indsatsen bliver lagt de rigtige steder til gavn for biodiversiteten,” hed det i en udtalelse fra Biodiversitetsrådet, som også glædede sig over øremærkningen af 40 mia. kr. til en arealfond.

”Der er brug for en helhedsorienteret strategi for, hvordan arealerne anvendes,” hed det videre, samtidig med at rådet efterlyste ”et statsligt reguleret system, der kan sikre den nødvendige effekt”.

Carsten Rahbek fra Københavns Universitet og medlem af Biodiversitetsrådet siger om den aktuelle situation:

”Vi skal forholde os til det, der bliver gjort – og der er ikke gjort noget endnu ud over at lave en aftale.”

Lovjungle blev til én miljølov

Herhjemme har landbruget fremført, at lovgivning med ofte overlappende eller modstridende regler, forskellig administrationspraksis og langsom sagsbehandling har været en hæmsko for mere biodiversitet i Danmark.

I Holland trådte en ny miljølov i kraft pr. 1. januar 2024 for at samle og forenkle eksisterende lovgivning om miljø og landskabsplanlægning. 26 love og snesevis af regler blev slået sammen.

De hollandske eksperter, som DM Bio har talt med, siger, at det er for tidligt at drage konklusioner om den nye miljølov.

”Der er blandt naturorganisationer en frygt for, at loven generelt vil svække hensyn til miljø og natur i forbindelse med miljøvurderinger,” erklærer Caspar Verwer fra IUCN i Holland.

Loven indebærer blandt andet ”one-stop-shop” i forbindelse med miljøgodkendelser (altså skal der kun én myndighed til at træffe beslutning). 

Det bliver også lettere at genanvende data som dokumentation om miljøpåvirkning.