Ensartet afgift på drivhusgasser vil fungere bedst og være effektiv

Danmark har sat sig ambitiøse mål i klimapolitikken. I 2030 skal udledningerne af alle drivhusgasser fra Danmark være reduceret med 70 pct., og vi skal være klimaneutrale i 2050.

I debatten om, hvordan klimamålet nås, har de økonomiske vismænd på linje med de fleste andre nationaløkonomer anbefalet, at politikerne benytter en ensartet drivhusgasafgift som den ’eneste regulering’.

Mange andre stemmer i debatten anerkender afgiftens rolle, men peger på at de ambitiøse mål kun kan nås, hvis afgiften blot er én blandt en bred vifte af reguleringer.

Umiddelbart lyder det som om, politikerne får (delvist) modstridende råd: Økonomerne anbefaler, at man alene satser på afgiftsregulering, mens andre anbefaler, at afgiften suppleres med en række andre reguleringer.

Men er denne forskel i anbefalingerne vigtig?

Det korte svar er ja.

Hvor meget må omstillingen koste?

Om man følger den ene eller anden anbefaling er nemlig afgørende for, hvor dyr omstillingen bliver for det danske samfund.

Formålet med denne artikel er at udfolde svaret så meget, at baggrunden for det nationaløkonomiske argument fremstår tydeligt.

Lige nu synes Folketinget at ville benytte afgiften som én mulighed blandt en bred vifte af reguleringer, og det kan efter min vurdering fordyre den grønne omstilling betydeligt i forhold til en ensartet afgift på alle drivhusgasser som eneste regulering.

Drivhusgasafgiften som eneste regulering er en forsimplet formulering af den nationaløkonomiske anbefaling.

Nationaløkonomer anbefaler, at afgiften suppleres med fx tilskud til forskning og ladestandere, hvis der kan dokumenteres særlige markedsfejl på disse områder.

Det ser jeg bort fra i det følgende, hvor fokus er på, om drivhusgasreduktioner på områder, der kan afgiftsbelægges, alene bør drives af en ensartet drivhusgasafgift.

Den ensartede afgift anbefales som sagt af nationaløkonomer, mens en række debattører anbefaler at supplere afgiften med påbud, regler og tilskud rettet mod de samme drivhusgasudledninger, sådan som regeringens politik synes at tilsige.

Tekniske løsninger eller regulering?

Nationaløkonomer skelner skarpt mellem på den ene side konkrete tekniske løsninger, som økonomiens virksomheder og forbrugere kan gennemføre for at reducere deres udledninger, fx

• ny produktionsteknologi,
• udskiftning af input osv.,

og på den anden side reguleringsinstrumenter:

• afgifter,
• tilskud til ny teknologier eller
• tekniske krav,

som myndighederne kan benytte for at motivere virksomheder og forbrugere til at gennemføre konkrete tekniske løsninger.

Denne præmis er vigtig. Således vil en afgift som eneste regulering give incitament til en bred vifte af tekniske løsninger ude hos de enkelte virksomheder.

Så når ingeniører taler for, at en bred vifte af tekniske løsninger skal i spil i klimapolitikken, er dette ikke i modstrid med økonomers anbefaling af en drivhusgasafgift.

En anden vigtig præmis for den nationaløkonomiske tilgang er, at omkostningerne ved klimapolitikken tillægges vægt, når klimareguleringen fastlægges.

Klimamålet skal nås, så omkostningerne er underordnet klimamålet. Men præmissen i den nationaløkonomiske tilgang er, at valget af reguleringsinstrumenter bør ske, så omkostningerne ved at nå klimamålet minimeres.

Det er en vigtig, men næppe særlig kontroversiel, præmis. Hvem vil mene, at det er en fordel at påtage sig flere omkostninger end nødvendigt for at nå klimamålene?

Hvorfor er en drivhusgasafgift billigere end andre reguleringer?

Med disse præmisser i baghovedet har reguleringsinstrumenter to formål i klimapolitikken:

• De skal sikre, at klimamålet nås.
• De skal sortere i de mulige, tekniske klimaløsninger hos økonomiens virksomheder og forbrugere, så der gives incitament til, at de billigste gennemføres.

Hvis reguleringen betyder, at dyre løsninger gennemføres nogle steder, mens billige ikke gennemføres andre steder i økonomien, har vi påtaget os flere omkostninger end nødvendigt.

Klimamålet nås, men vi kunne have sparet udgifter ved at droppe de dyre løsninger og i stedet gennemføre de billige.

Når økonomer foretrækker afgiften, er det fordi, afgiften løser begge opgaver uden, at det kræver, at myndighederne har detaljeret kendskab til virksomhedernes omkostninger og tekniske installationer.

Det eneste krav er, at myndigheder kan måle udledningen af klimagasser fra den enkelte virksomhed præcist.

To eksempler på virksomheder demonstrerer forskellen

For at lette forståelsen kan vi se på en simpel økonomi med kun to virksomheder:

På den ene virksomhed giver en udgift på 1 mio. kr. anvendt på energibesparelser en stor CO2-reduktion, og her vil vi gerne give tilskyndelse til, at virksomheden gennemfører energibesparelser.

På den anden virksomhed har energibesparelser lille effekt på CO2-udledningen, men til gengæld giver en udgift på 1 mio. kr. til en bestemt ny produktionsteknologi en stor CO2-reduktion.

På virksomhed nummer to vil vi derfor gerne tilskynde til at installere netop denne nye teknologi.

Svært at arbejde med tilskud

Konsekvensen er, at hvis myndighederne skal tilskynde begge virksomheder i den rigtige retning gennem tilskud, normer og teknologikrav, har de en vanskelig opgave.

For at ramme rigtigt må de skaffe sig et godt kendskab til forholdene på hver enkelt virksomhed og specialdesigne tilskud og krav til den enkelte virksomhed:

Dvs. et stort tilskud til energibesparelser til den første virksomhed, men et lille eller intet tilskud til energibesparelser til den anden virksomhed – der i stedet skal have tilskud til netop den nye produktionsteknologi, som mest effektivt reducerer udledningen på den virksomhed.

I virkeligheden er der mange meget forskellige virksomheder, så det er et stort arbejde for myndighederne at indsamle den nødvendige information. Det er omkostningsfyldt og kommer til at tage tid – og i praksis rammer man med stor sandsynlighed galt indimellem.

I sammenligning er drivhusgasafgiften meget enkel at indføre. En forudsætning er dog, at myndighederne kan måle og afgiftspålægge udledningen fra den enkelte virksomhed.

Kan myndighederne det, kan de implementere afgiften uden viden om omkostninger, teknologimuligheder eller andet hos de enkelte virksomheder.

Hvad er incitamenterne?

Men giver afgiften de rigtige incitamenter? Lad os igen se på vores to virksomheder, der nu skal betale afgift af deres udledninger.

Hvilket incitament får den første virksomhed, hvor energibesparelser giver store CO2-reduktioner?

Jo, netop fordi CO2-reduktionen er stor, giver energibesparelser også en stor reduktion i virksomhedens CO2-afgiftsbetaling. Derfor får den første virksomhed et stort incitament til energibesparelser, hvilket netop er det, vi gerne vil give den.

Men hvad med den anden virksomhed, hvor en ny produktionsteknologi giver en stor CO2-reduktion, mens energibesparelser ikke giver noget?

Lad os antage, at myndighederne ikke kender noget til den nye teknologi, som kun virksomhedens udviklingsingeniør har hørt om på en messe i Berlin. Men igen, netop fordi den nye teknologi giver store reduktioner i udledningen af CO2, giver den også en stor reduktion i udgiften til CO2-afgiften. Derfor kan udviklingsingeniøren præsentere en god businesscase.

Den samme afgift giver altså helt forskellige (og netop de helt rigtige) incitamenter på de to virksomheder. Og det uden at myndighederne behøver at vide noget om virksomhederne udover at kunne måle deres CO2-udledning.

Med afgiften flyttes vurderingen af hvilke tiltag, der er mest effektive, ud til virksomhederne, som jo har langt bedre styr på mulighederne, end myndighederne nogensinde kan gøre sig håb om.

Det er afgiftens hemmelighed.

Tilskud koster 18 mia. kr. – afgift kun 4 mia. kr.

Som antydet i eksemplet er afgiftens fordel særlig stor, når det drejer sig om nye teknologier, der skal spottes, tilpasses og færdigudvikles ude hos den enkelte virksomhed.

Her er det kun virksomheders egne specialister, der har en chance for at finde de effektive løsninger.

Så når det er forskning og udvikling af nye teknologier, der skal bringe os i mål, er det ekstra vigtigt, at afgiften bliver det drivende instrument.

Beregninger foretaget i vismandsrapporten ’Økonomi og miljø 2020’ viser, at opnåelse af 2030-målet vil koste den danske samfundsøkonomi 4 mia. kr. årligt, hvis omstillingen drives af en afgift alene.

Benyttes i stedet tilskud stiger omkostningerne til næsten 18 mia. kr. årligt. Forskellen i reguleringsinstrumenternes omkostninger er altså ikke bare teoretisk – den er ganske betydelig.

Hvorfor ikke sammen med andre reguleringer?

En afgift på alle drivhusgasser er et væsentligt billigere reguleringsinstrument end de andre reguleringer, man kan forestille sig (regler, tilskud, normer osv.).

Men hvad så, hvis man kombinerer afgiften med andre reguleringer?

Det, vi reelt spørger om, er: Hvis man allerede har gennemført en afgift på fx 750 kr. pr. ton og gerne vil reducere klimaudledningerne yderligere, vil det så være billigst at forhøje afgiften eller give tilskud?

Lige som i eksemplet ovenfor giver en forhøjelse af afgiften netop de rigtige incitamenter til at fremme de billigste af de reduktioner, der er nødvendige, mens et tilskud kræver, at myndighederne tilegner sig betydelig detaljeret viden om hver enkelt virksomhed, hvilket i praksis er urealistisk.

Gennemføres de ekstra reduktioner via tilskud, bliver omstillingen derfor dyrere, end hvis de gennemføres ved at forhøje afgiften.

Dermed bliver den grønne omstilling dyrere, hvis man kombinerer den billige afgiftsregulering med en eller flere af de dyrere reguleringer.

Hvis man fx gennemfører 2030-målet med en kombination af en afgift og tilskud som beregnet i ’Økonomi og miljø 2020’, bliver omkostningerne en kombination af de beregnede omkostninger.

Hvis tilskud kommer til at drive en betydelig del af omstillingen, kommer de kombinerede omkostninger mere til at ligne omkostningerne for rene tilskud (18 mia. kr. pr. år) end dem for den rene afgift (4 mia. kr. pr. år).

Præcise målinger er en afgørende forudsætning

Som nævnt er en afgørende forudsætning for, at en afgift giver det rette incitament til billige reduktioner, at de enkelte udlederes udledning kan måles og afgiftspålægges præcist.

En sådan måling er uproblematisk og foretages allerede i dag for fossile brændsler og industrielle processer, der udgør ca. to tredjedele af de forventede udledninger i 2030.

Det er således allerede i dag muligt uden nævneværdige administrative eller målerelaterede problemer at afgiftspålægge to tredjedele af de danske klimaudledninger.

Den reelle måleudfordring vedrører udledninger af metan og lattergas, der står for knap 30 pct. af de forventede klimaudledninger i 2030. Hvis man skal pålægge disse udledninger en afgift, er det nødvendigt at lave et klimaregnskab for den enkelte bedrift baseret på aktivitetsmål, som kan kontrolleres af myndighederne.

Landbruget har behov for klare og effektive procedurer

Man kan allerede i dag udarbejde et groft klimaregnskab for den enkelte bedrift baseret på dyrket areal og antal dyr.

Men regnskabet bør ideelt også kunne afspejle eksempelvis ændret fodersammensætning og ny staldindretning, der bidrager til at reducere udledningen af drivhusgasser.

Det er derfor vigtigt at udvikle et regnskab, der bliver tilstrækkeligt detaljeret, men især at der etableres klare og effektive procedurer for at opdatere regnskabsprincipperne, når der fremkommer ny viden om processer og teknologier.

Hurtige og effektive opdateringsprocedurer er afgørende for, at landmænd og producenter af landbrugsudstyr kan regne med, at nye tiltag, der kan kontrolleres og har dokumenteret effekt på udledningerne, vil blive indarbejdet i klimaregnskabet.

Det vil betyde, at afgiftsbetalingen vil kunne blive reduceret, og der vil dermed være incitament til at udvikle nye løsninger og teknologier – og incitament til at tage dem i brug.

Prisen for at nå klimamålene er en politisk beslutning

Der er ingen tekniske hindringer for at indføre en ensartet drivhusgasafgift på fossile brændsler og industrielle processer i dag. En afgift på landbrugets klimaudledninger må afvente, at der udvikles et klimaregnskab for landbruget.

Hvis afgiften alene bliver drivende for omstillingen af den danske økonomi, nås klimamålene billigst muligt.

Hvis afgiften, som regeringen lægger op til, ikke bliver ensartet og suppleres med andre reguleringer såsom tilskud, regler og normer rettet mod de samme udledninger, kan omstillingen blive væsentligt dyrere.