Hvilke krav skal havplanen leve op til? Og lever den op til dem?

Kom til fyraftensmøde om havplanen 4/2

Havplanlægningsdirektivet, som den danske havplanlov – og dermed også den danske havplan – skal sikre gennemført, forudsætter, at der er tale om et integreret samspil med gennemførelsen af havstrategirammedirektivet. 

Det forudsættes også, at der i begge relationer er tale om anvendelse af en økosystembaseret tilgang. 

Samspillet skal bl.a. opnås ved, at havplanen formuleres med respekt for den i medfør af havstrategiloven vedtagne strategi ’Danmarks Havstrategi II’. 

Planen skal kunne bidrage til, at målsætningen om opnåelse af ”god tilstand” realiseres. 

Hvad kravet om en økosystembaseret tilgang indebærer i forhold til vurderingsgrundlaget, fremgår af de partsbeslutninger (COP’er), der er blevet vedtaget i regi af Baselkonventionen.

I et tæt samarbejde med en række regionale konventioner – herunder OSPAR (der omfatter det nordøstlige Atlanterhav) og HELCOM (som har fokus på beskyttelse af det maritime miljø i det baltiske område) – arbejder Europa-Kommissionen på at bidrage til en operationalisering af kravene.

Økosystemernes integritet skal respekteres 

Kravene indebærer bl.a., at økosystemernes integritet skal respekteres og beskyttes. Der skal lægges vægt på de naturgivne sammenhænge mellem økosystemiske niveauer (gen-, arts-, populations-, økosystem- og landskabs-, vandløbs- samt havniveau).

Disse sammenhænge afdækkes gennem anvendelse af den bedste, kendte videnskabelige viden.

Plangrundlagets tilstrækkelighed skal også kunne sikres gennem en forpligtigelse til, at offentligheden, berørte myndigheder og nabostater kan sikres aktiv involvering i en langsigtet, gennemsigtig og koordineret indsats.

De nævnte krav indgår i den vurdering, der her foretages af havplanen.

Havplanens zoneinddeling og arealreservationer

Havplanen har opnået retlig status som bindende ved publicering via hjemmesiden havplan.dk. 

Der er tale om arealreserva­tioner, som ved angivelse af udviklingszoner skal bidrage til at skabe udvikling og vækst for erhvervslivet samt bidrage til samfundsøkonomien.

Inden for zonerne kan der gives tilladelser til følgende typer aktiviteter og anlæg (typeaktiviteten på havplan.dk er angivet med de i parenteserne skrevne forkortelser): 

• havbrug (Ah), 
• kultur- og omplantningsbanker til produktion af skaldyr (Ak), 
• opdrætning af skaldyr i vandsøjlen (Ao), 
• CO2-lagring (Ec), 
• vedvarende energi (Ev), 
• vedvarende energi og energiøer (Ei), 
• efterforskning og indvinding af olie og gas (Eo), 
• konkrete transportinfrastrukturer (Ib) og 
• råstofindvinding (R). 

Zonerne overlapper hinanden, så de kan anvendes til flere formål. Den nævnte overlapning betegnes i Søfartsstyrelsens publikationer som en positiv ”rummelighed”. 

Fiskeri og klapning er ikke angivet i udviklingszonerne

Havplanloven foreskriver, at planlægningen skal bidrage til sikring af bæredygtigt fiskeri. På trods af det er fiskeriet – herunder anvendelse af bundtrawl – ikke blandt de aktiviteter, der er angivet i udviklingszonerne. Heller ikke klapning af materiale fra oprensning af sejlruter og havne indgår. 

De operatører, der ønsker at etablere anlæg eller aktiviteter, som indgår i de udpegede udviklingszoner, skal, før det er muligt at etablere sig, indhente en tilladelse ved den ansvarlige sektormyndighed. 

Det betyder eksempelvis, at placeringen af havvindmøller forudsætter, at Energistyrelsen meddeler ansøgerne – eller deltagerne i åbendør-proces – en tilladelse.

Styrelsen skal i forbindelse med den konkrete sagsbehandling foretage en miljøkonsekvensvurdering (VVM) og en konkret habitatvurdering i overensstemmelse med de krav, der fremgår hhv. af VVM-direktivet og af habitatdirektivet. 

De generelle anvendelseszoner, der er angivet på havplan.dk med (G), skal bidrage til at friholde områder for de anlæg eller aktiviteter, som kan etableres i udviklingszoner.  

Der er på havplan.dk udlagt ”særlige anvendelseszoner”. Det er arealer, der reserveres til 

• kabelkorridorer for vedvarende energi (Ek), 
• konkrete transitrørledninger (Er), 
• konkrete landvindingsprojekter (L), 
• kompensationsafgravning (Lk), 
• indflyvning for luftfart (Ii) samt 
• respektafstande for luftfart (lr).

Der er også reserveret områder til marinarkæologisk kulturarvsdeponering (Mk) og sejladskorridorer (S). Endvidere er der på havplan.dk angivet natur- og miljøbeskyttelsesområder (N).

Natura 2000-områder, der er udpeget til opfyldelse af fuglebeskyttelsesdirektivet, habitatdirektivet og Ramsar-konventionen, er angivet med (N).

De havstrategiområder, der udpeges til opfyldelse af havstrategirammedirektivet, samt de med hjemmel i naturbeskyttelsesloven allerede fredede områder og de ved jagt- og vildtforvaltningsloven beskyttede vildtreservater er også angivet med (N). 

Ændringer i havplanen undervejs

Spørgsmålet er, om den retlige binding er baseret på endeligt vedtagne havplaner – eller på planforslag?

Havplanloven fastslår, at de kommunale og statslige myndigheder ikke må give tilladelse til anlæg eller aktiviteter, der strider mod forslag til en havplan, der er offentliggjort på havplan.dk, ligesom de heller ikke må være i strid med en endelig havplan.  

Da retsvirkningerne åbenbart indtræder allerede med offentliggørelse af et forslag til en havplan – eller et forslag til ændringer af en havplan – har det, der sker under beslutningsprocessen, først betydning for myndighedernes retlige bindinger, når den endelige (evt. ændrede) havplan publiceres på havplan.dk. Hvordan har situationen da været indtil nu? 

Efter havstrategidirektivet skulle den første endelige havplan have foreligget den 31. marts 2021. Den dato udsendte Søfartsstyrelsen sit forslag til den første havplan, som straks trådte i kraft. Havplanen blev vedtaget og offentliggjort sammen med en miljøvurdering den 29. september 2023.  

Allerede den 27. november 2023 blev et forslag til ændring af planen offentliggjort på havplan.dk. Ændringerne sikrede gennemførelsen af den politiske aftale om ’Danmarks Havplan’, der blev indgået mellem SVM-regeringen og alle Folketingets partier den 7. juni 2023.

Som konsekvens af retsvirkningerne blev havplanen dermed ændret, kun to måneder efter at den var endeligt vedtaget og publiceret. 

Ændringerne sikrede især meget væsentlige udvidelser af udviklingszoner, der kunne anvendes til vedvarende energi (VE) og energiøer, ligesom der blev mere plads til CO2-lagring.
Natur- og miljøbeskyttelsesområderne blev også forøget.

Der indføres mulighed for dispensationer

Sammen med en strategisk miljøvurdering blev den ikrafttrådte ændring sendt i offentlig høring, og den 28. juni 2024 blev den i dag gældende havplan vedtaget.  

Allerede den 17. september 2024 præsenterede erhvervsministeren aftalekredsen (dvs. samtlige politiske partier i Folketinget) for et forslag til ændring af havplanlægningsloven.

Efter udkastet til lovforslaget tillægges ministeren en kompetence til – efter en anmodning fra en statslig myndighed – at dispensere fra havplanen og fra fremsatte forslag til havplanen. 

Udviklingsaktiviteterne skal efter forslaget kunne foregå uafhængigt af den foretagne zoneinddeling. Dispensationer skal kunne gælde for op til fire år, og fornyelse er ikke udelukket. 

Dispensationerne skal ifølge erhvervsministeren have til formål at fremme forskning, udvikling og test – primært til anlæg, der har betydning for den grønne omstilling.

I samme udkast til en lovændring lægges der op til, at det præciseres, at havplanen og forslag til havplan er retligt bindende for alle myndigheder – med forbehold for eventuelle dispensationer. 

Ikke i overensstemmelse med intentionerne 

I bemærkningerne, der indgår i udkastet til lovforslaget, erkender Erhvervsministeriet, at det ikke er i overensstemmelse med intentionerne bag havplanloven, at havplanen eller forslag skal kunne ændres på baggrund af enkeltsagsbehandling.

På trods af det vil den planlagte ændring af loven betyde, at der i en vis udstrækning bliver tale om enkeltsagsbehandling.  

Det fremgår af regeringens lovprogram, at lovforslaget fremsættes i Folketinget til december 2024. 

Den beskrevne praksis, hvor det – med undtagelse af to måneder i 2023 – har været Søfartsstyrelsens forslag til havplanen, der har været det retligt bindende plangrundlag, har haft som konsekvens, at involveringen af offentligheden, af berørte myndigheder og nabostater ikke har haft nogen afgørende betydning.

Dispensationshjemmel, som planlægges indføjet i havplanloven, vil reducere den nævnte involvering, da ministeren efter lovforslaget kan vedtage dispensationer uden nogen form for høring.

Er havplanen baseret på en økosystemtilgang?

Havplanloven hører ressortmæssigt under Erhvervsministeriet, og gennemførelsen af planprocessen varetages af Søfartsstyrelsen i samarbejde med en tværministeriel arbejdsgruppe.

Tilhørsforholdet er illustrativt for den meget begrænsede interesse, der i Danmark er for den økosystembaserede tilgang. Der er jo næppe tvivl om, at Erhvervsministeriets primære opgave er at understøtte erhvervsmæssig vækst og udvikling. 

Med den politiske aftale, der blev indgået den 7. juni 2023 om ’Danmarks havplan’, betingede nogle af de politiske partier sig, at den økosystembaserede tilgang skulle være styrende for den fremtidige havplanlægning. 

Det skulle efter den indgåede aftale sikres ved, at havplanen:

• Kobles tæt til havstrategien, herunder at den formuleres i overensstemmelse med havstrategiens miljømål og indsatsprogram.
• Bidrager til at skabe bæredygtig vækst i de maritime erhverv, samtidig med at den bevarer, beskytter og forbedrer havmiljøet og biodiversiteten.
• Udarbejdes med afsæt i de internationalt anerkendte principper for økosystembaseret havplanlægning, herunder koordineret i arbejdsgruppen HELCOM-VASAB med den havplanlægning, der foretages i andre dele af Østersøregionen.

Søfartsstyrelsen oplyser i den havplanredegørelse, der ledsager den med aftalen ændrede havplan, at havplanen er baseret på en økosystemtilgang. 

En vurdering af, om det er en dækkende beskrivelse for den reguleringstilgang, der er tale om, kan bl.a. baseres på det, der oplyses om den strategiske miljøvurdering, som planen efter SMV-direktivet blev underkastet.  

Havplan med meget begrænset fokus på økosystemer

Det fremgår af den i juni 2023 udsendte afgrænsningsrapport, der beskriver tilrettelæggelsen af miljøvurderingen, at der vil blive anvendt kriterier, som bygger på nationale målsætninger samt de formål, der ligger bag udpegningen af specifikke områder. 

De nævnte kriterier taler ikke for en prioritering af en økosystemtilgang i den foretagne vurdering. 

I den sammenfattende miljøvurdering, der blev offentliggjort i maj 2024, oplyses det, at vurderingen kun ”[I] det omfang det har været muligt, har … inddraget relevante miljømål og tærskelværdier fra havstrategiens basisanalyse II, som del af vurderingen af forslag til ændring af Danmarks havplan”.  

Det er det eneste, der oplyses i den sammenfattende miljøvurdering om inddragelse af de 11 indikatorer, som havstrategirammedirektivet foreskriver skal anvendes ved stillingtagen til, om havet kan opnå miljømålet om en ”god tilstand”.  
Det oplyses derimod, at der ikke, som foreskrevet i SMV-direktivet, er foretaget en vurdering af de kumulative virkninger af de aktiviteter, der er beskrevet i planen. 

Heller ikke grænseoverskridende virkninger på miljøet eller beskyttelsen af bilag IV-arter (fx marsvin og flagermus) er, som det er forudsat i det nævnte direktiv, omfattet. 

Den forventede påvirkning af fiskebestanden og klimaforandringernes betydning er også blandt det, som er holdt uden for. 

Den ”rummelighed”, som fremhæves som positiv i Søfartsstyrelsens dokumenter, begrænser også værdien af den foretagne strategiske miljøvurdering.  

Der er flere andre faktorer, som peger i retning af en begrænset fokusering på økosystemerne og deres sårbarhed. Fx er udviklingszoner på havplan.dk placeret tæt ved – eller i Natura 2000-områder – på trods af at aktiviteterne må forventes at påvirke de beskyttede arter væsentligt. 

Indtil en økosystembaseret tilgang i praksis lægges til grund, bidrager havplanen næppe til en opfyldelse af målsætningen om en ”god tilstand”.

Kom til fyraftensmøde om havplanen 4/2