"Uacceptabelt": Udskældt it-system har kostet mange millioner mere end aftalt

Da det studieadministrative it-system Esas blev færdigimplementeret med tre års forsinkelse, lød ekstraregningen på knap 90 millioner kroner efter indeksreguleringen. Det oplyste uddannelses- og forskningsminister Christina Egelund i en redegørelse fra november sidste år.

It-systemet er udviklet af Netcompany til brug på 21 professionshøjskoler, erhvervsakademier og maritime uddannelsesinstitutioner.

Den oprindelige pris blev i 2016 sat til 171 millioner kroner.  Af en aktindsigt fra Uddannelses- og Forskningsministeriet fremgår det, at projektet endte med at koste 292 millioner kroner.

Men prisen for at udvikle Esas er i virkeligheden endnu højere. Det forklarer økonomiprofessor Per Nikolaj Bukh fra Aalborg Universitet.

"Uddannelsesinstitutionerne er formodentlig gået glip af en produktivitetsgevinst på 14,5 millioner kroner årligt i de tre år, Esas blev forsinket. Derudover har de brugt næsten 40 millioner kroner på at implementere it-systemet," siger Per Nikolaj Bukh.

Pengene går fra undervisningen

En budgetoverskridelse på minimum 65 procent er både uacceptabel og utilfredsstillende, siger Aalborg-professoren.

"Det er kritisabelt, fordi professionshøjskolerne og erhvervsakademierne i dag står med en stor ekstraregning, der skal betales med penge, som de ellers skulle have lavet undervisning for," siger Per Nikolaj Bukh.

Ifølge Uddannelses- og Forskningsstyrelsen skyldes forsinkelsen af Esas-projektet overvejende, at der opstod betydelige udfordringer med udviklingen og kvaliteten af et af it-løsningens moduler.

"Merudgifterne skyldes hovedsageligt forsinkelserne i projektet, som har resulteret i øgede udgifter til både interne ressourcer og eksterne konsulenter," skriver styrelsen i en mail til Akademikerbladet.

Økonomien presser medarbejderne

På Københavns Professionshøjskole (KP) kender man alt til problemerne med udviklingen af et af Esas-modulerne.

"I udviklingsperioden kunne Esas ikke bruges til at opgøre STÅ, vores studenterårsværk, og dermed vores indtægtsgrundlag. Det er kun, fordi vi har dygtige økonomifolk på KP, at vi kom igennem med skindet på næsen," forklarer Henrik Tarp Vang. Han er it-konsulent, tillidsrepræsentant for de administrative akademikere og medarbejdervalgt bestyrelsesmedlem på KP.

"Overgangen fra det gamle studieadministrative system til Esas har kostet megen blod, sved og tårer blandt vores administrativt ansatte. Det har også været en direkte årsag til flere stresssygemeldinger blandt medarbejderne," siger Henrik Tarp Vang.

Ekstraregningen for Esas til KP lyder på 8,4 millioner kroner om året. I forvejen skulle KP spare penge på grund af et fald i antallet af studerende, påpeger Henrik Tarp Vang.

"Derfor var det også ekstra frustrerende, at vi blev nødt til at hyre eksterne konsulenter ind i en periode for at løse administrative opgaver, mens implementeringen af Esas fandt sted. Jeg finder det forargeligt, at vi skal bruge vores sparsomme ressourcer det forkerte sted, og jeg bliver bekymret for, om det i sidste ende vil koste stillinger," siger Henrik Tarp Vang.

"Det er dybt forargeligt, at vi som uddannelsesinstitution sidder med en ekstra regning på 8,4 millioner kroner om året, samtidig med at Netcompanys overskud aldrig har været større."

Håndholdte processer

Esas har været et fast punkt på dagsordenen i KP’s bestyrelseslokale, siden projektet blev besluttet i 2016, forklarer Henrik Tarp Vang:

"Men selv om vi godt kunne se, at økonomien skred mere og mere, kunne vi ikke bare slå bremsen i. Desuden kendte vi heller ikke den endelige pris på projektet før til sidst. Vi kunne bare ved hvert møde konstatere, at nu måtte vi igen til lommerne og betale dyrt for udviklingen af et it-system, der stadig ikke virkede."

På UCL Erhvervsakademi og Professionshøjskole har licenser og udviklingsomkostninger til Esas kostet 12,4 millioner kroner i perioden 2021-2025. Også her har den årelange forsinkelse af det studieadministrative system lagt en ekstra belastning på de administrativt ansatte.

"Det betød, at vi for eksempel måtte håndholde en masse processer i tiden op til den faktiske implementering af Esas," lyder det i en mail fra institutionen.

UCL Erhvervsakademi og Professionshøjskole skriver i samme mail, at merudgiften til Esas ikke har betydet dårligere undervisning eller færre medarbejdere.

"Men det har betydet, at anden udvikling er nedskaleret, og at vi ikke har opnået de optimeringsmuligheder, som vi oprindeligt var stillet i udsigt med det nye studieadministrative system," lyder det i mailen.

Det er helt standard

Selvom hverdagen har været både besværlig og til tider dybt frustrerende for mange administrativt ansatte på uddannelsesinstitutionerne, er Esas langtfra et særtilfælde i forhold til overskridelse af tidsplan og budget.

Tværtimod, forklarer Per Svejvig, der er lektor på Aarhus Universitet, hvor han forsker i offentlige it-projekter.

Per Svejvig og hans kolleger står bag en række komparative studier af norske og danske it-projekter – blandt andet et, der går tæt på de 14 største danske it-projekter til mere end 200 millioner kroner, herunder den digitale tinglysning, MitID, Sundhedsplatformen og Esas.

"Tidsoverskridelsen på Esas er i den høje ende, men fordyrelsen følger et mønster, vi ser overalt i verden blandt både private og offentlige virksomheder. Når tid og økonomi skrider så voldsomt i store it-udviklingsprojekter, så skyldes det primært, at det er store og komplekse problemer, der skal løses," siger Per Svejvig.

Staten har siden 2011 benyttet en særlig projektmodel, der opererer med en lav risikomargin. Det betyder, at de gennemsnitlige budgetoverskridelser bliver enormt høje – mellem 80 og 110 procent, viser studierne fra Aarhus.

I Esas’ tilfælde skyldes fordyrelsen et samspil af flere omstændigheder, forklarer Aarhus-lektoren.

"Det er et system, der er udviklet helt fra bunden. Styrelsen har undervurderet, hvor stramt et projekt af den størrelse og kompleksitet skal drives, og 21 uddannelsesinstitutioner i modtagerenden har heller ikke alle været lige forberedte til at tage imod det nye studieadministrative system," siger Per Svejvig.

Når udviklingen samtidig løber over syv år, kan det ikke undgås, at der sker mange ændringer undervejs.

"Derfor kan det være rigtig klogt at bryde så store projekter op i mindre moduler, så man ikke skal bygge det hele på én gang. Vores forskning viser, at projekter til under 200 millioner kroner ikke i nær samme grad oplever budgetoverskridelser og forsinkelser.  De er simpelthen nemmere at styre," forklarer Per Svejvig.

Virker ikke efter hensigten

Ifølge økonomiprofessor Per Nikolaj Bukh er Esas’ budgetoverskridelse på 65-70 procent i den absolut høje ende.

Det særlige ved offentligt finansierede it-projekter er, at man ikke bevilger tilstrækkeligt store beløb til uforudsete udgifter fra starten, forklarer han.

"Samtidig er det – i modsætning til private virksomheder – helt transparent, når for eksempel Uddannelses- og Forskningsstyrelsen så må efterbevilge det ene millionbeløb efter det andet," siger Per Nikolaj Bukh.

Tilgangen har ellers været lige efter lærebogen, både hvad basisbudget og risikostyring angår, påpeger han:

"Men det virker tilsyneladende ikke efter hensigten, når Esas ender med at blive endnu et offentligt finansieret it-projekt, hvor økonomien kører helt af sporet. Det må kunne gøres bedre."

Hvis Danmark skal bringe sine budgetoverskridelser på store offentlige it-projekter ned fra de nuværende 80 procent til de cirka to procent, som nordmændene kan bryste sig af, er det i sidste instans en politisk beslutning. Det siger lektor Per Svejvig fra Aarhus Universitet.

"Herhjemme arbejder vi tilsyneladende med en langt smallere sikkerhedsmargin på de statslige it-projekter end nordmændene. Det har den konsekvens, at vi som skatteborgere – eller medarbejdere, i Esas’ tilfælde – alt for tit ender med at sidde med følelsen af, at millionerne er fosset ud af statskassen til uigennemtænkte projekter. Og det er ikke helt fair," siger Per Svejvig.

Staten lærer også hele tiden af sine fejl, påpeger Aarhus-lektoren.
I Uddannelses- og Forskningsstyrelsen har man da også erkendt, at der har været styringsmæssige udfordringer i Esas-projektet. Dels i forhold til Netcompany, dels i forhold til økonomien.

"Som følge af projektet har styrelsen implementeret en række tiltag for at forbedre procedurer inden for styring og tilsyn med it-projekter. Vores interne procedurer for struktureret og regelmæssig projektopfølgning, rapportering og tilsyn er blandt andet blevet skærpet," skriver styrelsen i en mail.

Der er desuden etableret et såkaldt it-porteføljeboard på tværs af departement og styrelse, skriver Uddannelses- og Forskningsstyrelsen.

"Dette tiltag skal sikre løbende regelmæssig opfølgning på it-projekternes fremdrift og økonomi."