Kommuner er blevet sat fri - men mest fra sig selv

I disse dage pibler det frem med nyheder om nye kommuner, der i de kommende år får lov til at stå på egne fødder, når de skal administrere en række centrale velfærdsområder.

Statsminister Mette Frederiksen (S) lagde i sin seneste nytårstale op til, at afbureaukratisering bliver et af den forestående valgkamps vigtige temaer, da hun annoncerede, at der skal flyttes 2,5 mia. kr. fra administration og tættere på borgerne – fra såkaldt ”kolde” til ”varme hænder”.

Forrest i den indsats er de såkaldte velfærdsaftaler, som regeringen har lavet med de syv kommuner Esbjerg, Helsingør, Holbæk, Langeland, Middelfart, Rebild og Viborg, der frisætter kommunerne fra statslig regulering inden for daginstitutionsområdet, ældre- og skoleområdet i perioden 2021-2024.

I starten af september blev yderligere fire kommuner – Hillerød, Greve, Silkeborg og Aabenraa Kommune – udpeget som velfærdskommuner på beskæftigelsesområdet.

Projektet med de syv frikommuner har nu kørt i to år, mens flere kommuner i løbet af det kommende år tilslutter sig forsøget, der på sigt skal omfatte alle landets kommuner. Et forsøg, der skal mindske bureaukrati, decentralisere og skabe mere nærhed til borgerne.

Men hvordan er det egentlig gået indtil videre med forsøget i de deltagende kommuner? Har de større chance for succes end de foregående forsøg, hvor reformer trods ambitioner om det modsatte har ført til flere akademiske administratorer og færre pædagoger, sosu-assistenter og lærere samt mere papirarbejde til dem, der er tilbage?

En erfaring, der går igen hos alle, Akademikerbladet har talt med, er, at langt de fleste af de nye forsøg, der er sat i gang, kunne have været foretaget, selvom man ikke var blevet frisat fra de statslige regler:

”Meget af det, vi har gjort, kunne vi faktisk godt have gjort uden at være blevet undtaget for reglerne”, siger Pauline Ansel-Henry, som er faglig leder i Holbæk Kommunes center for trivsel og læring, der understøtter ”Børnenes skole”, som Holbæks forsøg med at frisætte skolerne er blevet døbt.

”De snærende rammer er også nogle gange nogen, vi selv sætter oppe i vores hoveder. Frihedsforsøget kan være med til at gøre os lidt fri af dem også”, konstaterer hun.

En anledning til at tænke nyt

VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd - følger forsøget, og her kan man godt genkende erfaringen af, at det ikke altid er statslige regler, der begrænser kommunerne: 

”En del af de prøvehandlinger, der indtil videre er igangsat på fx ældreområdet, kunne være gennemført, selvom kommunerne ikke var blevet frisat. Det kan være afprøvning af nye faglige indsatser til borgere i hjemmeplejen. Velfærdsaftalerne er også en anledning til at tænke nyt og se på egen organisation”, siger Søren Kjær Foged, der er chefanalytiker og en del af et hold på Vive, der udkommer med en midtvejsevaluering af projektet i november.

Ved at fritage en hel velfærdssektor fra statslige regler, adskiller velfærdsaftalerne sig fra tidligere forsøg som fx den foregående regerings forsøg med frikommuner, der i højere grad frisatte kommunerne fra specifikke regler og love, og alene det gør en stor forskel.

”Grundlæggende er det ikke muligt at sige noget om virkningerne endnu, fordi resultaterne først vil vise sig over de kommende år”, siger Søren Kjær Foged og understreger:

”Men vi kan se, at der virkelig er mange forsøg i gang”.

Slut med dobbeltregistrering

Sten Kock-Hansen, der er programchef for Middelfarts forsøg med at frisætte ældreplejen i kommunen, nikker genkendende til konklusionen om, at det ikke nødvendigvis har været de statslige regler, der har været stopklodsen.

”Jeg må være ærlig og sige: Rigtig meget af det, vi har ændret, kunne vi have gjort uden frisættelsen. Men det var en anledning til at kigge vores system kritisk igennem”, forklarer han om kommunens arbejde med Velfærdsaftalen.

Den har tre gennemgående hovedtemaer:

• at være mere koordinerede i deres indsats for at hjælpe ældre i eget hjem
• at reducere mængden af papir- og skærmarbejde
• og endelig at bygge bedre bro mellem kommune og civilsamfund i forsøget på at hjælpe og støtte de ældre, ikke mindst dem, der er ensomme.

Forsøget har blandt andet resulteret i, at Middelfart er holdt op med at dobbeltregistrere medicinudlevering. Men først og fremmest har kommunen på baggrund af ønsker fra medarbejderne søgt at skabe større fleksibilitet i arbejdslivet og begyndt at skabe endnu mere nærvær samt bedre omsorg og pleje.

”Vi søger at tilrettelægge vores arbejde på en måde, så medarbejderne ikke er fuldstændig booket op på forhånd. Vi prøver at give dem råderum til at lave individuelle vurderinger af, hvad der er brug for, når de besøger den enkelte borger. At de kan tage sig noget mere tid, når der er behov for det”, forklarer han.

Et eksempel, som faktisk har krævet en dispensation, er det forebyggende hjemmebesøg, kommunen skal tilbyde til alle ældre med en bestemt fastsat frekvens afhængig af borgerens alder, for at fastslå, om man skal tilrettelægge en særlig støtteindsats for dem.

Her har Middelfart fået dispensation fra servicelovens regler, så de i højere grad selv kan fastsætte, hvornår og hvor ofte man besøger den enkelte borger.

”Vores erfaring er, at de ældre borgere har ret forskellige behov, som ikke nødvendigvis hænger sammen med deres alder. Vi kan se bort fra aldersgrænsen, bruge mere tid på dem, der fx kun er 67, men som har et stort behov for hjælp for at forebygge problemer, og så måske have færre besøg hos dem, der er ældre, men klarer sig fint uden så meget støtte”, forklarer han.

Ønsker ikke frisættelse fra New Public Management

Samtidig understreger Sten Kock-Hansen dog, at frisættelsen ikke betyder frisættelse for alt det, der populært - eller nok mere upopulært - betegnes som new public management; dokumentationskrav, afrapportering, evaluering. Og det ønsker han som sådan heller ikke:

”Meget af den dokumentation, vi laver i dag, er jo helt essentiel. Både for at undgå alvorlige fejl, fx med medicinering. Men også for at blive bedre til det, vi gør. Standardiseringer er også tit nødvendige. Øvelsen er selvfølgelig at finde ud af, hvad det er, vi gør, der er overflødigt,« siger han og svarer et lidt uforpligtende ”tjoh” på, om kommunens indsats opnår et andet af landspolitikernes store mål; at flytte ressourcer fra administration ned til praktikerniveau, flere såkaldt “varme hænder” i stedet for kolde.

Kurt Klaudi Klausen, der er professor i offentlig organisation og ledelse ved Institut for Statskundskab på Syddansk Universitet, tør godt være lidt mere kategorisk:

”Det har været et mål med samtlige decentraliserings- og afbureaukratiseringsreformer siden 70'erne, at man ville have mindre administrativt personale og flere praktikere. Det er ikke lykkedes, og det tror jeg heller ikke kommer til at ske med velfærdsaftalerne”, siger SDU-professoren.

”New Public Management og dokumentationskrav er jo sådan et yndlingshadeobjekt, og det er en rituel øvelse for politikere at afsværge det. Men sandheden er, at dokumentationskrav jo først og fremmest er det redskab, vi anvender, når der skal afbureaukratiseres - og at det virker”, siger han og nævner Kommunalreformen fra 2007 som eksempel.

Færre pædagoger og flere akademikere

Reformen har vist sig at være i hvert fald medvirkende til, at der i dag er langt færre pædagoger, lærere og sosu-assistenter, men til gengæld langt flere akademiske medarbejdere i kommunerne.

En optælling i Weekendavisen tidligere på året viste, at antallet af akademikere ansat i kommunerne er steget med 18 procent – eller 8.300 medarbejdere - siden reformen, mens der fx er blevet 14 procent færre lærere – og der også er blevet færre pædagoger og sosu-assistenter. 

”Det er jo et tveægget sværd på den måde. Regelsanering skaber i sagens natur flere regler og øgede dokumentationskrav, og dem, der især kan foretage det arbejde, er akademikere. Men samtidig har det også ført til, at kommunerne vitterlig er langt bedre til at udføre deres opgaver i dag. Jeg synes ikke, akademikerhænderne er så kolde igen”, siger han.

Kurt Klaudi Klausen er heller ikke overrasket over meldingerne om, at det ikke så meget er statens regler, der er snærende, men at problemet tit ligger i kommunerne selv.

Derfor er han også stor tilhænger af forsøg på at afbureaukratisere som Velfærdsaftalen – også selvom resultatet måske ikke bliver så sort-hvidt som lovet af politikerne.

”Der findes overflødige arbejdsgange og fjollet papirarbejde, det er der ikke tvivl om”, konstaterer han. ”Topledere elsker kvalitetssikring og akkrediteringer, mens alle andre hader det. Derfor er det vigtigt, at man hele tiden spørger til begrundelser og laver et løbende serviceeftersyn. Jeg synes, det er en god idé at med få års mellemrum at lave et gennemsyn som velfærdsaftalerne gør. Det synliggør, hvad der er en selvskabt plage”, siger han og understreger:

”Men jeg tror, man snyder sig selv lidt, hvis man tror, at det fører til mindre forvaltning”.